Użytkowanie wieczyste: jaka opłata za zmianę celu wykorzystania gruntu

Zdjęcie: Jan Kowalski
W umowach o użytkowanie wieczyste gruntu często podany jest cel, na jaki może być on wykorzystany. A co jeśli gminny plan zagospodarowania przestrzennego zakłada co innego? Za zmianę umowy o użytkowaniu wieczystym gruntu władze Warszawy żądały 12,5% jego wartości, a Krakowa – 25%. Uchwalona przez Sejm nowelizacja ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości znacznie obniżyła stawkę takiej opłaty.

Do tej pory kwestia wysokości opłaty za zmianę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie była uregulowana. Inwestor mógł więc być całkowicie pozbawiony możliwości korzystania z niej. Jak to możliwe?

Użytkowanie wieczyste, czyli cel uświęca środki

Załóżmy, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste 50 lat temu. Decyzja zawierała cel użytkowania wieczystego – budowa fabryki. Jednak nigdy ona nie powstała, a w kolejnych latach pusta działka przechodziła w kolejne ręce. Dopiero w 2015 r. gmina uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje w tym miejscu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

– Gmina sama więc zdecydowała, że na danym obszarze będzie to wyłącznie mieszkaniówka, że nie przewiduje się tu żadnych obiektów przemysłowych – mówi dyrektor generalny Polskiego Związku Firm Deweloperskich (PZFD) Konrad Płochocki.

W 2016 r. działkę kupił deweloper. Wystąpił więc o pozwolenie na budowę zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak takiego pozwolenia inwestor nie dostał, bo gmina uznała, że zgodnie z decyzją oddającą grunt w użytkowanie wieczyste, w tym miejscu powinna powstać fabryka.
Gmina dała inwestorowi wybór: albo zgodzi się jej zapłacić za zmianę celu użytkowania działki (dostosowanie go do wymogów aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego), albo musi się liczyć z tym, że zostanie mu wypowiedziana umowa użytkowania wieczystego, jeśli wykorzysta nieruchomości w sposób sprzeczny z celem, na który została ona pierwotnie oddana. W przypadku wypowiedzenia użytkownik wieczysty zostałby „wywłaszczony” bez odszkodowania.

Paradoks tej sytuacji polega na tym, że użytkownik wieczysty nie może zabudować działki zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bo jest to niezgodne z celem ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Gmina w takim przypadku zaskarży pozwolenia na budowę, twierdząc, że użytkownik nie realizuje celów użytkowania wieczystego, co może też doprowadzić do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego.
Z drugiej strony, ów użytkownik nie może zrealizować celu użytkowania wieczystego ustalonego kilkadziesiąt lat temu, bo nie pozwala na to aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jaka opłata za zmianę użytkowania wieczystego?

Ten sposób „zarabiania” przez samorządy nie był w Polsce powszechny. Do tej pory zdecydowały się na to Warszawa, Kraków i Wrocław. Popyt na mieszkania jest tam bardzo duży, więc deweloperzy walczą o działki, a ich ceny rosną w galopującym tempie. Jednym z przyczyn wzrostu cen gruntów jest ich spadająca dostępność.

– Widzimy tu praktykę, gdzie to nie rynek a praktyka samorządów ją dodatkowo ogranicza bądź też utrudnia inwestorom korzystanie z nieruchomości – zauważa Konrad Płochocki.

Za zmianę celu ustanowienia użytkowania wieczystego władze stolicy żądały od inwestorów 12,5% wartości działki, a władze Krakowa próbowały wyegzekwować stawkę dwukrotnie wyższą. Z kolei wrocławscy samorządowcy nie pobierali opłaty, jeśli inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, gdy planu nie ma, a inwestycja miałaby być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, opłata wynosiła 12,5% od różnicy wartości gruntu wycenianego jak pod zabudowę mieszkaniową i np. przemysłową.
Deweloperzy twierdzą, że żądania tych gmin są bezzasadne i bronią się przed nimi w sądach administracyjnych. Z drugiej zaś strony, rozwój budownictwa mieszkaniowa oznacza dla samorządów ogromne wydatki na infrastrukturę drogową czy społeczną (szkoły, przedszkola, żłobki), więc aby je sfinansować imają się różnych sposobów.

Rozwiązanie problemu użytkowania wieczystego

W efekcie cel użytkowania wieczystego mógł się stać pułapką dla inwestorów. Np. w Warszawie jeden z deweloperów sprzedał i zasiedlił mieszkania po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Jednak do zawarcia końcowych aktów notarialnych przenoszących własność na nabywców mieszkań konieczne były podziały nieruchomości. Władze stolicy uzależniły zaś przeprowadzenie tej operacji od zapłaty przez te spółkę 12,5% wartości gruntu. Spór rozstrzygnie sąd.

Żeby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości, rząd zaproponował poprawki do ustawy o gospodarce nieruchomościami przy okazji nowelizacji ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (KZN). Uchwalona przez Sejm nowelizacja przewiduje 6 sytuacji, w których użytkownik wieczysty może wystąpić do gminy o zmianę celu użytkowania wieczystego. Przede wszystkim, jeżeli po oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z tej nieruchomości, a w efekcie zmiana celu na jaki została ona oddana w użytkowanie wieczyste.
Ponadto, gdy proponowana zmiana celu użytkowania wieczystego jest zgodna:

  • z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
  • z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego,
  • ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu,
  • z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących,
  • z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

I rzecz najważniejsza, gdyby zmiana celu użytkowania wieczystego wiązała się z obniżeniem wysokości stawki procentowej opłaty rocznej, „strony będą mogły ustalić jednorazową opłatę na rzecz właściciela gruntu nie wyższą niż dwukrotność dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego”.

Dodajmy, że działki poprzemysłowe znajdują się w banku ziemi Krajowego Zasobu Nieruchomości oraz spółki PFR Nieruchomości, która buduje dostępne cenowo mieszkania na wynajem w ramach programu Mieszkanie Plus. Najemcy, którzy spełnią ustawowe kryteria dochodowe, mogą nawet przez 15 lat korzystać z dopłaty do czynszu w ramach programu  Mieszkanie na Start.